Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho de acceso a los documentos de las instituciones con determinadas excepciones. En particular, las instituciones denegarán el acceso cuando la divulgación menoscabe la protección del interés público en materia de relaciones internacionales.
El 23 de enero de 2011, el Sr. Leonard B. , profesor de Derecho constitucional de la facultad de Derecho de la Universidad de Utrecht (Países Bajos), solicitó el acceso a un documento que contenía un proyecto de decisión del Consejo de la Unión por la que se autoriza a la Comisión a negociar el acuerdo de adhesión de la Unión Europea al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales («CEDH»). Dicho documento incluía asimismo las directrices de negociación que debía respetar la Comisión como negociador de la Unión.
Mediante decisión de 1 de abril de 2011, el Consejo denegó el acceso íntegro al documento y concedió acceso a una versión parcialmente desclasificada del mismo, al considerar que su divulgación perjudicaría la protección del interés público en materia de relaciones internacionales. El Consejo alegó concretamente que el documento revelaría los objetivos estratégicos de la Unión, lo que debilitaría su posición negociadora. Además, indicó que la divulgación de un documento preparatorio dañaría el clima de confianza entre los actores que intervienen en las negociaciones y que, por ello, podría tener efectos negativos para las futuras negociaciones internacionales de la Unión.
El Sr. B. ha presentado un recurso ante el Tribunal General para que se anule la decisión del Consejo. A su juicio, esta institución incurrió en error de Derecho al aplicar de manera incorrecta la excepción –prevista en el Reglamento nº 1049/2001– relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales. Arguye asimismo que el Consejo violó dicho Reglamento y el principio de proporcionalidad por no examinar si era oportuno conceder un acceso parcial más amplio al documento, limitando así la denegación a las partes del documento para las que fuera adecuada y estrictamente necesaria.
En la sentencia que hoy dicta, el Tribunal General anula parcialmente la decisión del Consejo.
Por un lado, el Tribunal General declara que el Consejo incurrió en un error manifiesto de apreciación al denegar el acceso a la directriz de negociación nº 5, relativa a la adhesión a los protocolos adicionales del CEDH. En efecto, esta directriz fue objeto de una comunicación a las partes intervinientes en las negociaciones y por tanto no es posible justificar que su divulgación debilitaría la posición negociadora de la Unión. Por añadidura, sólo contiene la posición de la Unión sobre la cuestión de la adhesión de ésta a los citados protocolos y no incluye, por ejemplo, la posición de los interlocutores de la Unión en las negociaciones ni la posición de la Unión con respecto a la de sus interlocutores. Por ello, la divulgación de esta parte del documento no puede poner en peligro el clima de confianza entre los actores que intervienen directa o indirectamente en tales negociaciones.
Por otro lado, en lo que respecta a las otras directrices de negociación, el Tribunal General estima que el Consejo pudo considerar fundadamente que divulgar su contenido exacto podía perjudicar el interés público en materia de relaciones internacionales. Así, incluso si se trata de un documento preparatorio, en el contexto de negociaciones internacionales las posiciones adoptadas por la Unión pueden evolucionar en función del curso de las negociaciones, de las concesiones y de los compromisos acordados en este marco por las diferentes partes intervinientes. En este contexto, no cabe excluir que la divulgación al público por la Unión de sus propias posiciones negociadoras, aun cuando las posiciones negociadoras de las demás partes se mantuvieran secretas, pudiera afectar negativamente en la práctica a la capacidad de negociación de la Unión.
Dado que la divulgación del documento solicitado podía perjudicar el interés público en materia de relaciones internacionales –con excepción de la directriz de negociación nº 5–, el Consejo estaba obligado a examinar a continuación, a la luz del principio de proporcionalidad, si procedía conceder un acceso parcial al documento, limitando una eventual denegación únicamente a los datos cubiertos por la excepción contemplada. En el presente caso, el Consejo concedió un acceso parcial muy restringido, limitado esencialmente a la parte introductoria del documento y a una parte del proyecto de decisión del Consejo. A este respecto, el Tribunal General estima que del examen del documento se desprende que determinadas partes de las directrices de negociación podrían haberse divulgado sin que ello afectara al interés público de la Unión en materia de relaciones internacionales. Así sucede con las partes del proyecto de decisión y de las directrices de negociación en las que el Consejo se limita a recordar los principios que deben presidir las negociaciones para la adhesión de la Unión al CEDH. Lo mismo ocurre con las directrices de negociación en las que el Consejo establece a lo sumo una lista de asuntos que deberán ser abordados en las negociaciones sin aportar una respuesta precisa. El Tribunal General considera que estas conclusiones suponen la ilegalidad del análisis llevado a cabo por el Consejo en lo que atañe a la amplitud del acceso parcial al documento. En consecuencia, el Tribunal General declara que, con respecto a las partes del documento cuya divulgación podía perjudicar el interés público en materia de relaciones internacionales, el Consejo no cumplió su obligación de limitar la denegación únicamente a la información cubierta por la excepción invocada.
Por tales motivos, el Tribunal General anula la decisión del Consejo en la medida en que deniega el acceso a la directriz de negociación nº 5 y a las partes no divulgadas del documento que recuerdan los principios establecidos por el Tratado UE que deben presidir las negociaciones o que sólo definen los asuntos que deben abordarse en las negociaciones. El recurso del Sr. B. se desestima en todo lo demás.
En virtud del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).
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